Решение Забайкальского краевого суда от 11.10.2013 по делу N 3-74/2013 <Об отказе в удовлетворении требований о признании частично недействующими пунктов 6, 10, 19; пунктов 9, 17 Порядка выплаты субсидий на животноводческую продукцию, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 13.03.2012 N 104>
ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 11 октября 2013 г. по делу № 3-74/2013
Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Васильевой Т.И.,
при секретаре К.,
с участием прокурора Забайкальской краевой прокуратуры Чадовой Е.А.,
представителя Правительства Забайкальского края М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Забайкальского края о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу пунктов 6, 10, 19; пунктов 9, 17 в части слов "а в случае заключения соглашения, предусмотренного пунктом 6 настоящего Порядка, в орган местного самоуправления муниципального района (городского округа)" Порядка выплаты субсидий на животноводческую продукцию, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 13 марта 2012 года № 104,
установил:
Постановлением Правительства Забайкальского края от 13 марта 2012 года № 104 утвержден Порядок выплаты субсидий на животноводческую продукцию (далее - Порядок), который действует в редакции постановлений Правительства Забайкальского края от 10 июля 2012 года № 298 и от 6 ноября 2012 года № 476.
Указанные нормативные правовые акты опубликованы в газете "Азия-Экспресс" от 29 марта года № 13, от 19 июля 2012 года № 29, от 15 ноября 2012 года № 46.
Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Забайкальский краевой суд с заявлением о признании недействующими пунктов 6, 10, 19 Порядка, а также пунктов 9 и 17 Порядка в части слов "а в случае заключения соглашения, предусмотренного пунктом 6 настоящего Порядка, в орган местного самоуправления муниципального района (городского округа)", как противоречащих федеральному законодательству.
Оспариваемые прокурором положения устанавливают следующее.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края вправе в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекать на основании договоров (соглашений) органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов), российские кредитные организации и сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы для формирования пакетов документов для получения субсидий (пункт 6).
Для получения субсидии на яйцо и мясо птицы сельскохозяйственные товаропроизводители, указанные в пункте 3 настоящего Порядка, не позднее 10-го числа месяца, следующего за расчетным, представляют в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края, а в случае заключения соглашения, предусмотренного пунктом 6 настоящего Порядка, в орган местного самоуправления муниципального района (городского округа): 1) заявление о предоставлении субсидии на яйцо и мясо птицы с указанием счета в банке, открытого для получения субсидий; 2) справку-расчет сумм субсидии на животноводческую продукцию (яйцо, мясо птицы) по форме согласно приложению № 1 к настоящему Порядку; 3) документы, подтверждающие реализацию произведенной продукции (пункт 9).
Органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) в случае заключения договоров (соглашений), предусмотренных пунктом 6 настоящего Порядка, на основании документов, предусмотренных пунктом 9 настоящего Порядка, составляют сводные справки-расчеты на предоставление субсидии на животноводческую продукцию (яйцо, мясо птицы) по муниципальному району (городскому округу) по форме согласно приложению № 2 к настоящему Порядку и представляют в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края не позднее 15-го числа месяца, следующего за расчетным, для начисления субсидии (пункт 10).
Для получения субсидий на теленка сельскохозяйственные товаропроизводители, в том числе владельцы личных подсобных хозяйств, не позднее 10-го числа месяца, следующего за расчетным, представляют в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края, а в случае заключения соглашения, предусмотренного пунктом 6 настоящего Порядка, в орган местного самоуправления муниципального района: 1) заявление о предоставлении субсидии на теленка с указанием счета в банке, открытого для получения субсидии; 2) выписку из похозяйственной книги (для владельцев личных подсобных хозяйств); 3) копию статистической отчетности по форме № 24-СХ (для сельскохозяйственных товаропроизводителей, кроме владельцев личных подсобных хозяйств), по форме № 3-фермер (для крестьянских (фермерских) хозяйств); 4) справку-расчет сумм субсидии на животноводческую продукцию (телят) по форме согласно приложениям № 3 - 5 к настоящему Порядку; 5) документы, подтверждающие получение телят крупного рогатого скота от искусственного осеменения или от ручной случки с племенным быком-производителем, заверенные специалистами Государственной ветеринарной службы Забайкальского края в соответствующих муниципальных районах; 6) копию племенного свидетельства крупного рогатого скота (быка-производителя) в случае выплаты субсидии на телят, полученных от ручной случки с племенным быком-производителем; 7) выписку из журнала учета случки коров в случае выплаты субсидии на телят, полученных от ручной случки с племенным быком-производителем; 8) документы по обследованию телят, выданные специалистами Государственной ветеринарной службы Забайкальского края соответствующего муниципального района (городского округа). Все указанные в настоящем пункте документы должны быть подписаны (документы, представленные в виде копий, заверены) получателем субсидии и заверены печатью (при ее наличии) (пункт 17).
Органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) в случае заключения договоров (соглашений), предусмотренных пунктом 6 настоящего Порядка, на основании документов, предусмотренных пунктом 17 настоящего Порядка, составляют сводные справки-расчеты на предоставление субсидии на животноводческую продукцию (телят) по муниципальному району (городскому округу) по форме согласно приложениям № 6 - 8 к настоящему Порядку и представляют в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края не позднее 15-го числа месяца, следующего за расчетным, для начисления субсидии (пункт 19).
В обоснование своего заявления заместитель прокурора ссылается на то, что оспариваемыми пунктами Порядка на органы местного самоуправления возложены обязанности по формированию пакетов документов, представленных заявителями для получения субсидий, составлению сводных справок-расчетов на предоставление субсидий, предоставлению их в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края, что является составной частью реализации государственных полномочий по исполнению целевой программы в области сельского хозяйства, решению вопросов поддержки сельскохозяйственного производства, и по существу означает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативно-правовыми актами не допускается. Вопреки действующему законодательству оспариваемыми положениями Порядка в отсутствие специального закона, без финансового сопровождения на органы местного самоуправления возложена обязанность по осуществлению указанных в них государственных полномочий. Нарушение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части не соответствующим федеральному законодательству.
В судебном заседании прокурор Забайкальской краевой прокуратуры Чадова Е.А. заявление поддержала, дала пояснения, аналогичные изложенным в заявлении.
Представитель Правительства Забайкальского края М. с заявлением заместителя прокурора не согласился, представил письменные возражения, дополнительно пояснил, что оспариваемыми прокурором нормами установлено право Министерства сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края заключать договоры (соглашения) с органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в целях создания для населения отдаленных районов наиболее благоприятных условий и оказания помощи при формировании пакета документов и его подаче для предоставления субсидии на животноводческую продукцию. Указанное право основано на положениях гражданского законодательства о свободе договора и не предполагает наличие у органа местного самоуправления обязанности по заключению соглашения. В настоящее время соглашения по вопросу реализации мероприятий по субсидированию произведенной животноводческой продукции заключены с 32 муниципальными образованиями, 2 муниципальных образования от заключения таких соглашений отказались. Заявители вправе обратиться с заявлением на получение субсидии как в орган местного самоуправления, заключивший соглашение, так и непосредственно в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края. Возможность заключения договоров (соглашений) с органами местного самоуправления при реализации иных федеральных программ предусмотрена и отдельными федеральными нормативными правовыми актами, в частности постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002 года № 858. Государственное полномочие по предоставлению субсидий на животноводческую продукцию органам местного самоуправления не передавалось, все решения по данному вопросу принимаются Министерством сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края, оно же производит перечисление денежных средств получателям. Органы местного самоуправления на основании заключенного соглашения осуществляют только прием документов, их проверку по перечню, составляют сводную справку-расчет и направляют в Министерство.
Заслушав прокурора и представителя заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (далее - Федеральный закон № 264-ФЗ) государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий.
Государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей является одним из основных направления государственной аграрной политики (пункт 3 части 4 статьи 5 Федерального закона № 264-ФЗ).
Согласно пункту 1 статьи 6 указанного Федерального закона одной из мер реализации государственной аграрной политики является предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства осуществляется указанным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно подпункту 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства.
Реализуя указанное правомочие, Правительство Забайкальского края своим постановлением от 13 марта 2012 года № 104 утвердило Порядок выплаты субсидий на животноводческую продукцию, которое в настоящее время действует в редакции постановлений Правительства Забайкальского края от 10 июля 2012 года № 298, от 6 ноября 2012 года № 476.
Указанный Порядок регламентирует предоставление средств бюджета Забайкальского края в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Забайкальского края на текущий год, на субсидирование животноводческой продукции - яйцо и мясо птицы, молодняк сельскохозяйственных животных, достигших шестимесячного возраста (пункты 1, 2, 5).
Таким образом, предоставление субсидий на животноводческую продукцию является государственным полномочием Забайкальского края, которое может быть передано органам местного самоуправления только в установленном законом порядке с одновременной передачей необходимых для его осуществления материальных и финансовых ресурсов (пункт 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статья 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Пунктом 6 Порядка Министерству сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края предоставлено право в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекать на основании договоров (соглашений) органы местного самоуправления, российские кредитные организации и сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы для формирования пакетов документов для получения субсидий.
Полагая указанный пункт, а также пункты 9, 10, 17, 19, устанавливающие порядок осуществления органами местного самоуправления обязанностей по заключенным договорам (соглашениям), противоречащими федеральному законодательству, прокурор ссылается на нарушение порядка передачи органам местного самоуправления ряда обязанностей, являющихся составной частью реализации государственного полномочия по поддержке сельскохозяйственного производства.
Суд не может согласиться с позицией прокурора по следующим основаниям.
В соответствии с положениями статей 12, 130, 132 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое не входит в систему органов государственной власти и самостоятельно в пределах своих полномочий, оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Согласно пункту 28 части 1 статьи 14, пункту 25 части 1 статьи 15, пункту 33 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения относятся вопросы оказания содействия в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства; создание условий для развития сельскохозяйственного производства; расширения рынка сельскохозяйственной продукции.
В соответствии с частью 2 статьи 14.1, частью 2 статьи 15.1, частью 6 статьи 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 этого же Закона, если это участие предусмотрено федеральными законами, за счет доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Участие органов местного самоуправления в вопросах реализации государственной аграрной политики прямо предусмотрено в приведенных выше положениях Федерального закона № 131-ФЗ (пункт 28 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 15, пункт 33 части 1 статьи 16).
Помимо этого, участие органов местного самоуправления в развитии сельского хозяйства предусмотрено Федеральным законом "О развитии сельского хозяйства", статья 2 которого позволяет органам местного самоуправления осуществлять правовое регулирование отношений в данной сфере путем принятия собственных нормативных правовых актов.
Также статьей 17 указанного Закона в совокупности с Положением о создании системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 7 марта 2008 года № 157, на органы местного самоуправления возложена обязанность участвовать в системе государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства на безвозмездной основе.
Таким образом, из общего смысла приведенных норм следует, что органы местного самоуправления вправе участвовать в мероприятиях, направленных на развитие сельскохозяйственного производства, оказывать им содействие и создавать для их осуществления необходимые условия.
Из содержания пунктов 6, 9, 10, 17, 19 Порядка выплаты субсидий на животноводческую продукцию усматривается, что они не носят императивного характера, не возлагают на органы местного самоуправления обязанности по осуществлению государственного полномочия либо его части, не предоставляют какие-либо права по решению вопросов, связанных с субсидированием сельскохозяйственных товаропроизводителей, не устанавливают ответственность органов местного самоуправления. Муниципальные образования осуществляют прием документов от заявителей на получение субсидии, составляют сводные справки-расчеты на предоставление субсидии, представляют документы в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края только в случае заключения ими соответствующих договоров (соглашений). При отсутствии таковых участие органов местного самоуправления в мероприятиях, связанных с субсидированием животноводческой продукции, исключается.
Также не имеется оснований полагать, что оспариваемые нормы обязывают органы местного самоуправления к заключению соглашений, поскольку они указывают на добровольное участие последних в мероприятиях по реализации государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей на договорной основе.
Эти же выводы следуют и из текстов представленных суду соглашений о сотрудничестве, заключенных Министерством сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края в 2013 году с муниципальными образованиями, согласно которым они заключены с целью объединения усилий сторон для реализации мероприятий по субсидированию произведенной животноводческой продукции.
Следует отметить, что данные соглашения заключены не со всеми муниципальными образованиями Забайкальского края, что подтверждает их добровольный характер.
Таким образом, суд не находит оснований полагать, что оспариваемыми пунктами Порядка органам местного самоуправления передано государственное полномочие либо его составная часть.
Что касается предусмотренного Порядком права Министерства сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края на заключение с органами местного самоуправления договоров (соглашений) на формирование пакетов документов для получения субсидий, суд, исходя из положений статьи 1 Гражданского кодекса РФ о равенстве участников гражданско-правовых отношений и свободе договора, полагает его соответствующим действующему законодательству. Иное свидетельствовало бы об отрицании права муниципальных образований на оказание содействия в интересах населения в реализации государственных программ по поддержке сельскохозяйственных производителей.
Суд учитывает, что организация приема документов на получение субсидий на животноводческую продукцию (яйцо, мясо птицы, телят) органами местного самоуправления непосредственно в муниципальных образованиях, в ряде случаев значительно удаленных от регионального центра, является выгодной для населения, и направлена на обеспечение доступности государственной услуги, повышение ее качества и эффективности, способствует наиболее полному и своевременному освоению выделенных бюджетных средств, а значит, соответствует обязанности органов местного самоуправления по оказанию содействия и созданию условий для развития сельскохозяйственного производства.
Вопросы финансового и материального обеспечения деятельности органов местного самоуправления оспариваемыми нормами не регулируются и подлежат разрешению в договорном порядке.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые прокурором нормы затрагивают вопросы, связанные с деятельностью органов местного самоуправления, но не обязывают их к осуществлению государственного полномочия либо его составной части, а значит, не противоречат федеральному законодательству.
Дополнительно следует отметить, что, указывая на недопустимость заключения договоров (соглашений) с органами местного самоуправления, прокурор не учитывает, что оспариваемый им пункт 6 Порядка позволяет заключать аналогичные договоры и с российскими кредитными организациями, с сельскохозяйственными кредитными потребительскими кооперативами. Между тем, доводов, свидетельствующих о незаконности заключения договоров с перечисленными организациями, заявление прокурора не содержит.
При таком положении требования прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству пунктов 6, 10, 19, пунктов 9, 17 в части слов "а в случае заключения соглашения, предусмотренного пунктом 6 настоящего Порядка, в орган местного самоуправления муниципального района (городского округа)" Порядка выплаты субсидий на животноводческую продукцию, предусматривающих право органа государственной власти субъекта Российской Федерации на заключение договоров (соглашений) с органами местного самоуправления, представляются необоснованными, в связи с чем в удовлетворении его заявления должно быть отказано.
Руководствуясь статьями 194 - 199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении заявления заместителя прокурора Забайкальского края о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу пунктов 6, 10, 19; пунктов 9, 17 в части слов "а в случае заключения соглашения, предусмотренного пунктом 6 настоящего Порядка, в орган местного самоуправления муниципального района (городского округа)" Порядка выплаты субсидий на животноводческую продукцию, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 13 марта 2012 года № 104, отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Забайкальский краевой суд.
Судья
Т.И.ВАСИЛЬЕВА
------------------------------------------------------------------
ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 11 октября 2013 г. по делу № 3-74/2013
Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Васильевой Т.И.,
при секретаре К.,
с участием прокурора Забайкальской краевой прокуратуры Чадовой Е.А.,
представителя Правительства Забайкальского края М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Забайкальского края о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу пунктов 6, 10, 19; пунктов 9, 17 в части слов "а в случае заключения соглашения, предусмотренного пунктом 6 настоящего Порядка, в орган местного самоуправления муниципального района (городского округа)" Порядка выплаты субсидий на животноводческую продукцию, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 13 марта 2012 года № 104,
установил:
Постановлением Правительства Забайкальского края от 13 марта 2012 года № 104 утвержден Порядок выплаты субсидий на животноводческую продукцию (далее - Порядок), который действует в редакции постановлений Правительства Забайкальского края от 10 июля 2012 года № 298 и от 6 ноября 2012 года № 476.
Указанные нормативные правовые акты опубликованы в газете "Азия-Экспресс" от 29 марта года № 13, от 19 июля 2012 года № 29, от 15 ноября 2012 года № 46.
Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Забайкальский краевой суд с заявлением о признании недействующими пунктов 6, 10, 19 Порядка, а также пунктов 9 и 17 Порядка в части слов "а в случае заключения соглашения, предусмотренного пунктом 6 настоящего Порядка, в орган местного самоуправления муниципального района (городского округа)", как противоречащих федеральному законодательству.
Оспариваемые прокурором положения устанавливают следующее.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края вправе в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекать на основании договоров (соглашений) органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов), российские кредитные организации и сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы для формирования пакетов документов для получения субсидий (пункт 6).
Для получения субсидии на яйцо и мясо птицы сельскохозяйственные товаропроизводители, указанные в пункте 3 настоящего Порядка, не позднее 10-го числа месяца, следующего за расчетным, представляют в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края, а в случае заключения соглашения, предусмотренного пунктом 6 настоящего Порядка, в орган местного самоуправления муниципального района (городского округа): 1) заявление о предоставлении субсидии на яйцо и мясо птицы с указанием счета в банке, открытого для получения субсидий; 2) справку-расчет сумм субсидии на животноводческую продукцию (яйцо, мясо птицы) по форме согласно приложению № 1 к настоящему Порядку; 3) документы, подтверждающие реализацию произведенной продукции (пункт 9).
Органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) в случае заключения договоров (соглашений), предусмотренных пунктом 6 настоящего Порядка, на основании документов, предусмотренных пунктом 9 настоящего Порядка, составляют сводные справки-расчеты на предоставление субсидии на животноводческую продукцию (яйцо, мясо птицы) по муниципальному району (городскому округу) по форме согласно приложению № 2 к настоящему Порядку и представляют в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края не позднее 15-го числа месяца, следующего за расчетным, для начисления субсидии (пункт 10).
Для получения субсидий на теленка сельскохозяйственные товаропроизводители, в том числе владельцы личных подсобных хозяйств, не позднее 10-го числа месяца, следующего за расчетным, представляют в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края, а в случае заключения соглашения, предусмотренного пунктом 6 настоящего Порядка, в орган местного самоуправления муниципального района: 1) заявление о предоставлении субсидии на теленка с указанием счета в банке, открытого для получения субсидии; 2) выписку из похозяйственной книги (для владельцев личных подсобных хозяйств); 3) копию статистической отчетности по форме № 24-СХ (для сельскохозяйственных товаропроизводителей, кроме владельцев личных подсобных хозяйств), по форме № 3-фермер (для крестьянских (фермерских) хозяйств); 4) справку-расчет сумм субсидии на животноводческую продукцию (телят) по форме согласно приложениям № 3 - 5 к настоящему Порядку; 5) документы, подтверждающие получение телят крупного рогатого скота от искусственного осеменения или от ручной случки с племенным быком-производителем, заверенные специалистами Государственной ветеринарной службы Забайкальского края в соответствующих муниципальных районах; 6) копию племенного свидетельства крупного рогатого скота (быка-производителя) в случае выплаты субсидии на телят, полученных от ручной случки с племенным быком-производителем; 7) выписку из журнала учета случки коров в случае выплаты субсидии на телят, полученных от ручной случки с племенным быком-производителем; 8) документы по обследованию телят, выданные специалистами Государственной ветеринарной службы Забайкальского края соответствующего муниципального района (городского округа). Все указанные в настоящем пункте документы должны быть подписаны (документы, представленные в виде копий, заверены) получателем субсидии и заверены печатью (при ее наличии) (пункт 17).
Органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) в случае заключения договоров (соглашений), предусмотренных пунктом 6 настоящего Порядка, на основании документов, предусмотренных пунктом 17 настоящего Порядка, составляют сводные справки-расчеты на предоставление субсидии на животноводческую продукцию (телят) по муниципальному району (городскому округу) по форме согласно приложениям № 6 - 8 к настоящему Порядку и представляют в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края не позднее 15-го числа месяца, следующего за расчетным, для начисления субсидии (пункт 19).
В обоснование своего заявления заместитель прокурора ссылается на то, что оспариваемыми пунктами Порядка на органы местного самоуправления возложены обязанности по формированию пакетов документов, представленных заявителями для получения субсидий, составлению сводных справок-расчетов на предоставление субсидий, предоставлению их в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края, что является составной частью реализации государственных полномочий по исполнению целевой программы в области сельского хозяйства, решению вопросов поддержки сельскохозяйственного производства, и по существу означает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативно-правовыми актами не допускается. Вопреки действующему законодательству оспариваемыми положениями Порядка в отсутствие специального закона, без финансового сопровождения на органы местного самоуправления возложена обязанность по осуществлению указанных в них государственных полномочий. Нарушение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части не соответствующим федеральному законодательству.
В судебном заседании прокурор Забайкальской краевой прокуратуры Чадова Е.А. заявление поддержала, дала пояснения, аналогичные изложенным в заявлении.
Представитель Правительства Забайкальского края М. с заявлением заместителя прокурора не согласился, представил письменные возражения, дополнительно пояснил, что оспариваемыми прокурором нормами установлено право Министерства сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края заключать договоры (соглашения) с органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в целях создания для населения отдаленных районов наиболее благоприятных условий и оказания помощи при формировании пакета документов и его подаче для предоставления субсидии на животноводческую продукцию. Указанное право основано на положениях гражданского законодательства о свободе договора и не предполагает наличие у органа местного самоуправления обязанности по заключению соглашения. В настоящее время соглашения по вопросу реализации мероприятий по субсидированию произведенной животноводческой продукции заключены с 32 муниципальными образованиями, 2 муниципальных образования от заключения таких соглашений отказались. Заявители вправе обратиться с заявлением на получение субсидии как в орган местного самоуправления, заключивший соглашение, так и непосредственно в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края. Возможность заключения договоров (соглашений) с органами местного самоуправления при реализации иных федеральных программ предусмотрена и отдельными федеральными нормативными правовыми актами, в частности постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002 года № 858. Государственное полномочие по предоставлению субсидий на животноводческую продукцию органам местного самоуправления не передавалось, все решения по данному вопросу принимаются Министерством сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края, оно же производит перечисление денежных средств получателям. Органы местного самоуправления на основании заключенного соглашения осуществляют только прием документов, их проверку по перечню, составляют сводную справку-расчет и направляют в Министерство.
Заслушав прокурора и представителя заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (далее - Федеральный закон № 264-ФЗ) государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий.
Государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей является одним из основных направления государственной аграрной политики (пункт 3 части 4 статьи 5 Федерального закона № 264-ФЗ).
Согласно пункту 1 статьи 6 указанного Федерального закона одной из мер реализации государственной аграрной политики является предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства осуществляется указанным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Согласно подпункту 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства.
Реализуя указанное правомочие, Правительство Забайкальского края своим постановлением от 13 марта 2012 года № 104 утвердило Порядок выплаты субсидий на животноводческую продукцию, которое в настоящее время действует в редакции постановлений Правительства Забайкальского края от 10 июля 2012 года № 298, от 6 ноября 2012 года № 476.
Указанный Порядок регламентирует предоставление средств бюджета Забайкальского края в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Забайкальского края на текущий год, на субсидирование животноводческой продукции - яйцо и мясо птицы, молодняк сельскохозяйственных животных, достигших шестимесячного возраста (пункты 1, 2, 5).
Таким образом, предоставление субсидий на животноводческую продукцию является государственным полномочием Забайкальского края, которое может быть передано органам местного самоуправления только в установленном законом порядке с одновременной передачей необходимых для его осуществления материальных и финансовых ресурсов (пункт 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статья 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Пунктом 6 Порядка Министерству сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края предоставлено право в установленном законодательством Российской Федерации порядке привлекать на основании договоров (соглашений) органы местного самоуправления, российские кредитные организации и сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы для формирования пакетов документов для получения субсидий.
Полагая указанный пункт, а также пункты 9, 10, 17, 19, устанавливающие порядок осуществления органами местного самоуправления обязанностей по заключенным договорам (соглашениям), противоречащими федеральному законодательству, прокурор ссылается на нарушение порядка передачи органам местного самоуправления ряда обязанностей, являющихся составной частью реализации государственного полномочия по поддержке сельскохозяйственного производства.
Суд не может согласиться с позицией прокурора по следующим основаниям.
В соответствии с положениями статей 12, 130, 132 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое не входит в систему органов государственной власти и самостоятельно в пределах своих полномочий, оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
Согласно пункту 28 части 1 статьи 14, пункту 25 части 1 статьи 15, пункту 33 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения относятся вопросы оказания содействия в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства; создание условий для развития сельскохозяйственного производства; расширения рынка сельскохозяйственной продукции.
В соответствии с частью 2 статьи 14.1, частью 2 статьи 15.1, частью 6 статьи 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 этого же Закона, если это участие предусмотрено федеральными законами, за счет доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Участие органов местного самоуправления в вопросах реализации государственной аграрной политики прямо предусмотрено в приведенных выше положениях Федерального закона № 131-ФЗ (пункт 28 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 15, пункт 33 части 1 статьи 16).
Помимо этого, участие органов местного самоуправления в развитии сельского хозяйства предусмотрено Федеральным законом "О развитии сельского хозяйства", статья 2 которого позволяет органам местного самоуправления осуществлять правовое регулирование отношений в данной сфере путем принятия собственных нормативных правовых актов.
Также статьей 17 указанного Закона в совокупности с Положением о создании системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 7 марта 2008 года № 157, на органы местного самоуправления возложена обязанность участвовать в системе государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства на безвозмездной основе.
Таким образом, из общего смысла приведенных норм следует, что органы местного самоуправления вправе участвовать в мероприятиях, направленных на развитие сельскохозяйственного производства, оказывать им содействие и создавать для их осуществления необходимые условия.
Из содержания пунктов 6, 9, 10, 17, 19 Порядка выплаты субсидий на животноводческую продукцию усматривается, что они не носят императивного характера, не возлагают на органы местного самоуправления обязанности по осуществлению государственного полномочия либо его части, не предоставляют какие-либо права по решению вопросов, связанных с субсидированием сельскохозяйственных товаропроизводителей, не устанавливают ответственность органов местного самоуправления. Муниципальные образования осуществляют прием документов от заявителей на получение субсидии, составляют сводные справки-расчеты на предоставление субсидии, представляют документы в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края только в случае заключения ими соответствующих договоров (соглашений). При отсутствии таковых участие органов местного самоуправления в мероприятиях, связанных с субсидированием животноводческой продукции, исключается.
Также не имеется оснований полагать, что оспариваемые нормы обязывают органы местного самоуправления к заключению соглашений, поскольку они указывают на добровольное участие последних в мероприятиях по реализации государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей на договорной основе.
Эти же выводы следуют и из текстов представленных суду соглашений о сотрудничестве, заключенных Министерством сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края в 2013 году с муниципальными образованиями, согласно которым они заключены с целью объединения усилий сторон для реализации мероприятий по субсидированию произведенной животноводческой продукции.
Следует отметить, что данные соглашения заключены не со всеми муниципальными образованиями Забайкальского края, что подтверждает их добровольный характер.
Таким образом, суд не находит оснований полагать, что оспариваемыми пунктами Порядка органам местного самоуправления передано государственное полномочие либо его составная часть.
Что касается предусмотренного Порядком права Министерства сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края на заключение с органами местного самоуправления договоров (соглашений) на формирование пакетов документов для получения субсидий, суд, исходя из положений статьи 1 Гражданского кодекса РФ о равенстве участников гражданско-правовых отношений и свободе договора, полагает его соответствующим действующему законодательству. Иное свидетельствовало бы об отрицании права муниципальных образований на оказание содействия в интересах населения в реализации государственных программ по поддержке сельскохозяйственных производителей.
Суд учитывает, что организация приема документов на получение субсидий на животноводческую продукцию (яйцо, мясо птицы, телят) органами местного самоуправления непосредственно в муниципальных образованиях, в ряде случаев значительно удаленных от регионального центра, является выгодной для населения, и направлена на обеспечение доступности государственной услуги, повышение ее качества и эффективности, способствует наиболее полному и своевременному освоению выделенных бюджетных средств, а значит, соответствует обязанности органов местного самоуправления по оказанию содействия и созданию условий для развития сельскохозяйственного производства.
Вопросы финансового и материального обеспечения деятельности органов местного самоуправления оспариваемыми нормами не регулируются и подлежат разрешению в договорном порядке.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые прокурором нормы затрагивают вопросы, связанные с деятельностью органов местного самоуправления, но не обязывают их к осуществлению государственного полномочия либо его составной части, а значит, не противоречат федеральному законодательству.
Дополнительно следует отметить, что, указывая на недопустимость заключения договоров (соглашений) с органами местного самоуправления, прокурор не учитывает, что оспариваемый им пункт 6 Порядка позволяет заключать аналогичные договоры и с российскими кредитными организациями, с сельскохозяйственными кредитными потребительскими кооперативами. Между тем, доводов, свидетельствующих о незаконности заключения договоров с перечисленными организациями, заявление прокурора не содержит.
При таком положении требования прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству пунктов 6, 10, 19, пунктов 9, 17 в части слов "а в случае заключения соглашения, предусмотренного пунктом 6 настоящего Порядка, в орган местного самоуправления муниципального района (городского округа)" Порядка выплаты субсидий на животноводческую продукцию, предусматривающих право органа государственной власти субъекта Российской Федерации на заключение договоров (соглашений) с органами местного самоуправления, представляются необоснованными, в связи с чем в удовлетворении его заявления должно быть отказано.
Руководствуясь статьями 194 - 199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении заявления заместителя прокурора Забайкальского края о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения в законную силу пунктов 6, 10, 19; пунктов 9, 17 в части слов "а в случае заключения соглашения, предусмотренного пунктом 6 настоящего Порядка, в орган местного самоуправления муниципального района (городского округа)" Порядка выплаты субсидий на животноводческую продукцию, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 13 марта 2012 года № 104, отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Забайкальский краевой суд.
Судья
Т.И.ВАСИЛЬЕВА
------------------------------------------------------------------