Решение Забайкальского краевого суда от 19.04.2013 по делу N 3-14/2013 <О признании недействующим пункта 2 статьи 3 Закона Забайкальского края от 03.12.2012 N 751-ЗЗК "О реализации на территории Забайкальского края отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в части слов "а также местах, где проводятся мероприятия с участием детей ">
ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 19 апреля 2013 г. по делу № 3-14/2013
Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Васильевой Т.И.,
при секретаре К.,
с участием прокурора Забайкальской краевой прокуратуры Чадовой Е.А.,
представителя Законодательного Собрания Забайкальского края Л.,
представителей Губернатора Забайкальского края П., Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Забайкальского края о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части пункт 2 статьи 3 Закона Забайкальского края от 03.12.2012 № 751-ЗЗК "О реализации на территории Забайкальского края отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях",
установил:
Закон Забайкальского края от 03.12.2012 № 751-ЗЗК "О реализации на территории Забайкальского края отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Закон № 751-ЗЗК) принят Законодательным Собранием Забайкальского края 21 ноября 2012 года и подписан Губернатором Забайкальского края 3 декабря 2012 года. Данный нормативный правовой акт опубликован в газете "Забайкальский рабочий" от 7 декабря 2012 года № 233.
Пунктом 2 статьи 3 указанного закона установлено, что в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности дополнительно к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается в соответствии с Федеральным законом, определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе, если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры: на остановках транспорта общего пользования, детских площадках, а также местах, где проводятся мероприятия с участием детей (во время их проведения).
Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Забайкальский краевой суд с заявлением о признании недействующей указанной нормы в части установления запрета на проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций в местах, где проводятся мероприятия с участием детей (во время их проведения), как противоречащей федеральному законодательству. Ссылается на то, что используемое словосочетание "места, где проводятся мероприятия с участием детей (во время их проведения)" не отвечает требованиям частей 2, 4 статьи 23 Закона Забайкальского края от 18.12.2009 № 321-ЗЗК "О нормативных правовых актах Забайкальского края" в силу отсутствия четкого определения его содержания, поскольку не дает возможности определить места, на которые распространяется запрет в связи с проведением мероприятий с участием детей (во время их проведения), и границы таких мест. Понятие "мероприятия с участием детей" является оценочным, перечень мест, где могут проводиться такие мероприятия, не ограничен. Конструкция нормы исключает возможность проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий с участием несовершеннолетних. Кроме того, Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" не наделяет субъекты Российской Федерации правом устанавливать запреты на проведение публичных мероприятий в конкретный временной период. По мнению прокурора мероприятия с участием детей не всегда проводятся в плановом порядке, в связи с чем органы государственной власти и местного самоуправления могут не располагать сведениями об их проведении, что может повлечь совпадение мероприятий. Между тем, нарушение порядка проведения публичного мероприятия может повлечь административную ответственность по статье 20.2 КоАП РФ. Оспариваемая норма содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктом "а" пункта 3 и подпунктом "в" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, - широту дискреционных полномочий и юридико-лингвистическую неопределенность.
Привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица Управление Министерства юстиции РФ по Забайкальскому краю, извещенное о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание своего представителя не направило.
В соответствии с ч. 3 ст. 167 ГПК РФ суд вправе рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица.
В судебном заседании прокурор Забайкальской краевой прокуратуры Чадова Е.А. заявление поддержала, дала пояснения, аналогичные изложенным в заявлении. Дополнительно пояснила, что согласно Федеральному закону от 19.06.2004 № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", несовершеннолетние в возрасте от 16 лет вправе выступать организаторами публичных мероприятий. В соответствии с Федеральным законом от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" несовершеннолетние лица вправе самостоятельно организовывать и участвовать в собраниях и митингах по вопросам защиты своих прав (статья 9). По смыслу указанных положений, проведение публичного мероприятия, учитывая его открытый мирный характер, а также направленность на свободное выражение и формирование мнений, выдвижения требований по различным вопросам, не может повлечь нарушение прав несовершеннолетних.
Представитель Законодательного Собрания Забайкальского края Л. с заявлением заместителя прокурора не согласилась, представила письменные возражения, дала пояснения, аналогичные изложенным в возражениях. Дополнительно пояснила, что запрет на проведение публичных мероприятий в местах проведения мероприятий для детей (во время их проведения) был введен законодателем по причине необходимости защиты прав несовершеннолетних, которые не являются конечными получателями информации, распространяемой на публичных мероприятиях. В случае одновременного проведения публичного мероприятия и мероприятия с участием детей будут нарушены права несовершеннолетних. При этом мероприятие с участием детей представляет собой организованную акцию для детей, о которой органы государственной власти или органы местного самоуправления уведомляются в обязательном порядке.
Представитель временно исполняющего обязанности Губернатора Забайкальского края П. с заявлением заместителя прокурора не согласилась, поддержала объяснения, данные представителем Законодательного Собрания Забайкальского края, представила письменные возражения на заявление, дополнительно указала, что региональный законодатель в соответствии со своей компетенцией установил запрет на проведение публичных мероприятий в местах, где проводятся мероприятия с участием детей, в целях обезопасить абсолютно все места, где проводятся какие-либо акции с участием несовершеннолетних. При этом под мероприятиями с участием детей представитель понимает любые мероприятия, в котором участвуют дети, как массовые, так и публичные. Полагает, что при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований могут быть нарушены права детей на личное мнение, может произойти навязывание информации, несовершеннолетним может быть причинен вред здоровью в случае, если акция примет немирный характер.
Представитель временно исполняющего обязанности Губернатора Забайкальского края Г. с заявлением заместителя прокурора не согласился, поддержал объяснения, данные представителями Законодательного Собрания Забайкальского края и временно исполняющего обязанности Губернатора Забайкальского края, дополнительно пояснил, что запрет на проведение публичных мероприятий в местах проведения мероприятий с участием детей обусловлен тем, что нередко представители политических партий, кандидаты на выборные должности используют для своих выступлений массовые мероприятия для детей, выступают на общешкольных собраниях преподавателей, несовершеннолетних обучающихся и их родителей, что может повлечь нарушение прав детей при получении ими не предназначенной для них информации. При этом под мероприятиями с участием детей представитель понимает массовые мероприятия, рассчитанные на детскую аудиторию.
Заслушав прокурора и представителей участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьями 45, 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с требованием о признании не действующим полностью или в части противоречащего федеральному законодательству нормативного акта субъекта Российской Федерации, если такой акт нарушает охраняемые законом права и интересы неопределенного круга лиц.
Согласно статье 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
В соответствии с частями 2, 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В соответствии с пунктом "б" *** статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" регулируются вопросы обеспечения реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (далее - Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ).
Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных вышеназванным Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 1 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ).
В силу части 1 статьи 8 указанного федерального закона публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.
Согласно части 2 этой же статьи к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся: 1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; 2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; 3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; 4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.
В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе, если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры (часть 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ).
Из содержания указанных выше положений федерального закона следует, что они направлены на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Однако учитывая массовый характер проведения мероприятий, в форме которых могут быть реализованы названные права, законодатель обязан установить адекватные меры по ограничению данного права в интересах иных лиц, безопасности государства.
При этом названное право не может быть ограничено произвольно, без соблюдения положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации о допустимости ограничения конституционных прав и свобод только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничение не может быть установлено в такой мере, в какой оно полностью отменяло бы указанное право, либо блокировало возможность его реализации и достижения целей названных конституционных гарантий, т.е. право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
Таким образом, федеральный законодатель, предоставляя субъекту Российской Федерации право дополнительно определять места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в то же время, предписал региональному законодателю указывать, в каких целях устанавливается названный запрет; определил, что законодательство субъекта Российской Федерации, устанавливая меры по защите прав третьих лиц при проведении публичных мероприятий, должно учитывать их адекватность и соразмерность, не должно создавать неоправданных препятствий в проведении таких мероприятий в каких-либо формах.
В соответствии со статьей 8, частью 3 статьи 9 Устава Забайкальского края права и свободы человека и гражданина, установленные Конституцией Российской Федерации, действуют на территории края без ограничений и изъятий. В крае гарантируется признание и осуществление всех гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. На территории края запрещается принимать нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Закон Забайкальского края от 03.12.2012 № 751-ЗЗК "О реализации на территории Забайкальского края отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" принят в целях реализации отдельных полномочий субъекта Российской Федерации, предоставленных ему положениями указанного федерального закона, и в числе прочего дополнительно к действующим в силу федерального законодательства запретам определяет места, в которых проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций запрещается (преамбула закона).
При определении мест, в которых проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций запрещается, региональный законодатель исходил из необходимости защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, учитывал, что проведение публичных мероприятий в этих местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры (статья 3 указанного закона).
Руководствуясь указанными принципами, региональный законодатель запретил проведение публичных мероприятий в местах, где проводятся мероприятия с участием детей (во время их проведения) (пункт 2 статьи 3 указанного закона).
Вместе с тем в числе целей установления указанного запрета региональный законодатель не указал стремление к обеспечению защиты прав детей, а также конкретные права несовершеннолетних, которые требуют защиты, на что ссылаются представители заинтересованных лиц в настоящем деле, не обосновал необходимость и соразмерность установленного ограничения.
Полагая запрет на проведение публичных мероприятий в местах, где проводятся мероприятия с участием детей (во время их проведения), не соответствующим действующему федеральному законодательству и содержащим коррупциогенные факторы, прокурор ссылается на то, что используемая терминология носит неопределенный и оценочный характер.
В соответствии с частями 4, 5 Закона Забайкальского края от 18.12.2009 "О нормативных правовых актах Забайкальского края" термины и терминологические сочетания в нормативных правовых актах используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве. При отсутствии в федеральном законодательстве определений терминов и терминологических сочетаний в нормативном правовом акте даются соответствующие определения.
Закон Забайкальского края от 03.12.2012 № 751-ЗЗК не раскрывает понятия "места, где проводятся мероприятия с участием детей", а также "мероприятия с участием детей".
По этой причине суд полагает возможным, учитывая принцип единства терминологии, использовать понятие, вытекающее из положений Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". По смыслу части 2 статьи 14.1, статьи 23 указанного закона мероприятия с участием детей - это мероприятия по образованию, воспитанию, развитию, охране здоровья, социальной реабилитации и подобные мероприятия с участием детей, способствующие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей.
Таким образом, данные мероприятия имеют весьма широкое определение, они могут проводиться в любых доступных для детей местах (не запрещенных или не ограниченных для посещения детей), включать в себя как массовые акции, так и меры индивидуального воздействия на ребенка.
Действующим законодательством не предусмотрен порядок обязательного предварительного направления органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органу местного самоуправления лицами, осуществляющими мероприятия с участием детей, уведомления о проведении таких мероприятий.
Из этого следует, что мероприятия с участием детей могут проводиться и при отсутствии у органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления соответствующей информации.
Вместе с тем Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ предусмотрен специальный порядок организации и проведения публичного мероприятия, предусматривающий обязательное предварительное уведомление органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления о его проведении. В силу статьи 7 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ организатор проведения публичного мероприятия обязан уведомить орган исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления о его проведении не ранее чем за 15 дней и позднее чем за 10 дней до его проведения и сообщить о месте (местах) проведения публичного мероприятия, его численности, маршрутах движения участников, дату, время начала и окончания публичного мероприятия. В свою очередь орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в соответствии с ч. 3 ст. 12 указанного закона вправе отказать в согласовании проведения публичного мероприятия в случае, если в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором проведение публичного мероприятия запрещается.
Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 18.05.2012 № 12-П, Определении от 02.04.2009 № 484-О-П, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия, - он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами; если проведение публичного мероприятия в заявленном месте невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления обязан предложить его организатору для обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который позволял бы реализовать его цели.
Процедура предварительного уведомления органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления о проведении публичного мероприятия, его численности, месте и времени направлена на достижения баланса интересов организаторов и участников публичного мероприятия, с одной стороны, и иных лиц, не принимающих участие в акции, с другой стороны. Предварительное уведомление имеет своей целью реализацию гарантированного Конституцией Российской Федерации права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирование и позволяет органам публичной власти принять адекватные меры по предупреждению и предотвращению нарушений общественного порядка и безопасности, обеспечению защиты прав и свобод как участников публичных мероприятий, так и лиц, в них не участвующих.
Таким образом, предварительное уведомление о проведении публичного мероприятия является основанием для принятия соответствующими органами мер, направленных в том числе и на защиту прав детей вплоть до отмены в случае необходимости детских мероприятий, совпадающих по месту и времени проведения с публичным мероприятием.
Однако, не принимая во внимание изложенное, региональный законодатель принимает решение об установлении запрета на проведение любых публичных мероприятий в местах проведения мероприятий с участием детей, допуская, что эти мероприятия могут проводиться в любое удобное время (за исключением ночного времени) в любых доступных для детей местах без предварительного уведомления.
В результате этого, складывается ситуация, когда организатор публичного мероприятия на момент решения вопроса о проведении мероприятия, его форме, численности, месте и времени его проведения, а также на момент подачи уведомления и начала проведения мероприятия может не обладать информацией о местах проведения мероприятий с участием детей. Более того, такая информация может отсутствовать и у органа, согласовывающего место и время проведения публичного мероприятия.
Таким образом, имеется возможность совпадения указанных мероприятий, и, исходя из конструкции оспариваемой нормы, преимущественное право на проведение мероприятия закрепляется за лицами, организующими мероприятия с участием детей.
Ссылка представителей заинтересованных лиц на то, что при совпадении мероприятий организатору публичного мероприятия будет мотивированно предложено изменить место и (или) время его проведения, не меняет существо имеющегося несоответствия.
Из сказанного следует, что гарантированное Конституцией Российской Федерации право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, реализуемое с соблюдением установленного законом порядка и условий проведения публичного мероприятия, может быть необоснованно ограничено, что является недопустимым.
Помимо изложенного, следует отметить, что заинтересованными лицами, ссылающимися на необходимость обезопасить абсолютно все места, где проводятся мероприятия с участием детей независимо от характера мероприятия, не обоснована необходимость и соразмерность примененного способа правового регулирования.
Что касается утверждения представителей заинтересованных лиц о том, что участие детей в публичных мероприятиях может повлечь нарушение их прав, суд приходит к следующему.
Федеральное законодательство, устанавливая в целях предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию необходимость определения перечня мест, нахождение детей в которых ограниченно или недопустимо, не указывает среди оснований для включения в такой перечень проведение публичных мероприятий (ст. 14.1 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации").
Региональный законодатель также не исключает и не ограничивает для посещения детьми публичных мероприятий (статьи 1, 3 Закона Забайкальского края от 09.03.2010 № 336-ЗЗК "О защите нравственности и здоровья детей в Забайкальском крае").
Более того, Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" допускает проведение несовершеннолетними лицами (за исключением обучающихся в дошкольных учреждениях и учреждениях начального общего образования) собраний и митингов по вопросам защиты своих нарушенных прав (ч. 3 ст. 9), согласно статье 5 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ несовершеннолетние лица старше 16 лет вправе выступать организаторами любого публичного мероприятия.
Указанное свидетельствует о допустимости участия детей в зависимости от возраста в публичных мероприятиях, что способствует формированию у них активной жизненной позиции, собственных взглядов и мнений в политической, экономической, социальной и культурной сферах, прививает навыки разрешения возникающих вопросов в рамках действующего законодательства.
Несмотря на это, региональный законодатель, используя при установлении запрета излишне широкие понятия, исключает возможность одновременного проведения публичных мероприятий и мероприятий с участием детей, которые также могут носить публичный характер.
Ссылка на возможность навязывания детям, не участвующим в публичных мероприятиях, помимо их воли ненужной им информации, которая может носить негативный характер, является несостоятельной по причине того, что публичное мероприятие представляет собой открытую, мирную, доступную каждому акцию, проводимую с соблюдением действующего законодательства, в том числе законодательства в области защиты прав ребенка, согласно которому при проведении любых мероприятий лица, их организующие, обязаны соблюдать требования информационной безопасности детей (ст.ст. 2, 5 Федерального закона от 29.12.2010 № 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию").
Указывая на возможность причинения детям при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования вреда здоровью, представители заинтересованных лиц не обосновали свою позицию, поскольку ссылались на вероятность немирного характера проводимых акций, что не соответствует закону.
Согласно статьям 1, 2, 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
В своем заявлении заместитель прокурора ссылается на наличие в оспариваемой норме коррупциогенных факторов, предусмотренных пп. "а" п. 3, п. "в" п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.
Указанные пункты относят к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, в числе прочего, широту дискреционных полномочий (отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)); к коррупциогенным факторам, содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются юридико-лингвистическую неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Учитывая все вышеизложенное, суд полагает возможным согласиться с тем, что оспариваемой нормой в системе действующего правового регулирования в вопросе определения места проведения публичного мероприятия устанавливаются необоснованно широкие пределы усмотрения для органа, согласующего место проведения публичного мероприятия, поскольку создается неопределенность как в установлении запрещенных к проведению публичных мероприятий мест, так и в процедуре согласования конкретного места проведения.
Суд не соглашается с мнением прокурора о том, что имеет место юридико-лингвистическая неопределенность, поскольку каких-либо неустоявшихся, двусмысленных терминов в конструкции оспариваемой нормы использовано не было. Как ранее отмечалось, использованные в конструкции нормы понятия "места, где проводятся мероприятия с участием детей" и "мероприятие с участием детей" включают в себя излишне широкий круг объектов, что, однако, не говорит об их оценочном характере.
При таком положении суд приходит к выводу о том, что пункт 2 статьи 3 Закона Забайкальского края от 03.12.2012 № 751-ЗЗК "О реализации на территории Забайкальского края отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в части слов "а также местах, где проводятся мероприятия с участием детей (во время их проведения)" противоречит действующему законодательству, в связи с чем подлежит признанию в указанной части недействующим.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ определено, что в случае противоречия оспариваемого нормативного правового акта или его части федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку Закон Забайкальского края от 03.12.2012 № 751-ЗЗК "О реализации на территории Забайкальского края отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", принятый по вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, может быть проверен в процедуре конституционного судопроизводства, оспариваемая норма в соответствии с абзацем 1 пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" признается недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 194 - 199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
заявление заместителя прокурора Забайкальского края удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу пункт 2 статьи 3 Закона Забайкальского края от 03.12.2012 № 751-ЗЗК "О реализации на территории Забайкальского края отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в части слов "а также местах, где проводятся мероприятия с участием детей (во время их проведения)".
Сообщение о решении суда по настоящему делу опубликовать в газете "Забайкальский рабочий".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Забайкальский краевой суд.
Судья
Т.П.ВАСИЛЬЕВА
------------------------------------------------------------------
ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 19 апреля 2013 г. по делу № 3-14/2013
Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Васильевой Т.И.,
при секретаре К.,
с участием прокурора Забайкальской краевой прокуратуры Чадовой Е.А.,
представителя Законодательного Собрания Забайкальского края Л.,
представителей Губернатора Забайкальского края П., Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Забайкальского края о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части пункт 2 статьи 3 Закона Забайкальского края от 03.12.2012 № 751-ЗЗК "О реализации на территории Забайкальского края отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях",
установил:
Закон Забайкальского края от 03.12.2012 № 751-ЗЗК "О реализации на территории Забайкальского края отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Закон № 751-ЗЗК) принят Законодательным Собранием Забайкальского края 21 ноября 2012 года и подписан Губернатором Забайкальского края 3 декабря 2012 года. Данный нормативный правовой акт опубликован в газете "Забайкальский рабочий" от 7 декабря 2012 года № 233.
Пунктом 2 статьи 3 указанного закона установлено, что в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности дополнительно к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается в соответствии с Федеральным законом, определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе, если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры: на остановках транспорта общего пользования, детских площадках, а также местах, где проводятся мероприятия с участием детей (во время их проведения).
Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Забайкальский краевой суд с заявлением о признании недействующей указанной нормы в части установления запрета на проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций в местах, где проводятся мероприятия с участием детей (во время их проведения), как противоречащей федеральному законодательству. Ссылается на то, что используемое словосочетание "места, где проводятся мероприятия с участием детей (во время их проведения)" не отвечает требованиям частей 2, 4 статьи 23 Закона Забайкальского края от 18.12.2009 № 321-ЗЗК "О нормативных правовых актах Забайкальского края" в силу отсутствия четкого определения его содержания, поскольку не дает возможности определить места, на которые распространяется запрет в связи с проведением мероприятий с участием детей (во время их проведения), и границы таких мест. Понятие "мероприятия с участием детей" является оценочным, перечень мест, где могут проводиться такие мероприятия, не ограничен. Конструкция нормы исключает возможность проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий с участием несовершеннолетних. Кроме того, Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" не наделяет субъекты Российской Федерации правом устанавливать запреты на проведение публичных мероприятий в конкретный временной период. По мнению прокурора мероприятия с участием детей не всегда проводятся в плановом порядке, в связи с чем органы государственной власти и местного самоуправления могут не располагать сведениями об их проведении, что может повлечь совпадение мероприятий. Между тем, нарушение порядка проведения публичного мероприятия может повлечь административную ответственность по статье 20.2 КоАП РФ. Оспариваемая норма содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктом "а" пункта 3 и подпунктом "в" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, - широту дискреционных полномочий и юридико-лингвистическую неопределенность.
Привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица Управление Министерства юстиции РФ по Забайкальскому краю, извещенное о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание своего представителя не направило.
В соответствии с ч. 3 ст. 167 ГПК РФ суд вправе рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица.
В судебном заседании прокурор Забайкальской краевой прокуратуры Чадова Е.А. заявление поддержала, дала пояснения, аналогичные изложенным в заявлении. Дополнительно пояснила, что согласно Федеральному закону от 19.06.2004 № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", несовершеннолетние в возрасте от 16 лет вправе выступать организаторами публичных мероприятий. В соответствии с Федеральным законом от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" несовершеннолетние лица вправе самостоятельно организовывать и участвовать в собраниях и митингах по вопросам защиты своих прав (статья 9). По смыслу указанных положений, проведение публичного мероприятия, учитывая его открытый мирный характер, а также направленность на свободное выражение и формирование мнений, выдвижения требований по различным вопросам, не может повлечь нарушение прав несовершеннолетних.
Представитель Законодательного Собрания Забайкальского края Л. с заявлением заместителя прокурора не согласилась, представила письменные возражения, дала пояснения, аналогичные изложенным в возражениях. Дополнительно пояснила, что запрет на проведение публичных мероприятий в местах проведения мероприятий для детей (во время их проведения) был введен законодателем по причине необходимости защиты прав несовершеннолетних, которые не являются конечными получателями информации, распространяемой на публичных мероприятиях. В случае одновременного проведения публичного мероприятия и мероприятия с участием детей будут нарушены права несовершеннолетних. При этом мероприятие с участием детей представляет собой организованную акцию для детей, о которой органы государственной власти или органы местного самоуправления уведомляются в обязательном порядке.
Представитель временно исполняющего обязанности Губернатора Забайкальского края П. с заявлением заместителя прокурора не согласилась, поддержала объяснения, данные представителем Законодательного Собрания Забайкальского края, представила письменные возражения на заявление, дополнительно указала, что региональный законодатель в соответствии со своей компетенцией установил запрет на проведение публичных мероприятий в местах, где проводятся мероприятия с участием детей, в целях обезопасить абсолютно все места, где проводятся какие-либо акции с участием несовершеннолетних. При этом под мероприятиями с участием детей представитель понимает любые мероприятия, в котором участвуют дети, как массовые, так и публичные. Полагает, что при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирований могут быть нарушены права детей на личное мнение, может произойти навязывание информации, несовершеннолетним может быть причинен вред здоровью в случае, если акция примет немирный характер.
Представитель временно исполняющего обязанности Губернатора Забайкальского края Г. с заявлением заместителя прокурора не согласился, поддержал объяснения, данные представителями Законодательного Собрания Забайкальского края и временно исполняющего обязанности Губернатора Забайкальского края, дополнительно пояснил, что запрет на проведение публичных мероприятий в местах проведения мероприятий с участием детей обусловлен тем, что нередко представители политических партий, кандидаты на выборные должности используют для своих выступлений массовые мероприятия для детей, выступают на общешкольных собраниях преподавателей, несовершеннолетних обучающихся и их родителей, что может повлечь нарушение прав детей при получении ими не предназначенной для них информации. При этом под мероприятиями с участием детей представитель понимает массовые мероприятия, рассчитанные на детскую аудиторию.
Заслушав прокурора и представителей участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьями 45, 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с требованием о признании не действующим полностью или в части противоречащего федеральному законодательству нормативного акта субъекта Российской Федерации, если такой акт нарушает охраняемые законом права и интересы неопределенного круга лиц.
Согласно статье 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
В соответствии с частями 2, 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В соответствии с пунктом "б" *** статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" регулируются вопросы обеспечения реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (далее - Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ).
Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных вышеназванным Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 1 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ).
В силу части 1 статьи 8 указанного федерального закона публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.
Согласно части 2 этой же статьи к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся: 1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; 2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; 3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; 4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.
В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе, если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры (часть 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ).
Из содержания указанных выше положений федерального закона следует, что они направлены на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Однако учитывая массовый характер проведения мероприятий, в форме которых могут быть реализованы названные права, законодатель обязан установить адекватные меры по ограничению данного права в интересах иных лиц, безопасности государства.
При этом названное право не может быть ограничено произвольно, без соблюдения положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации о допустимости ограничения конституционных прав и свобод только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничение не может быть установлено в такой мере, в какой оно полностью отменяло бы указанное право, либо блокировало возможность его реализации и достижения целей названных конституционных гарантий, т.е. право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
Таким образом, федеральный законодатель, предоставляя субъекту Российской Федерации право дополнительно определять места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в то же время, предписал региональному законодателю указывать, в каких целях устанавливается названный запрет; определил, что законодательство субъекта Российской Федерации, устанавливая меры по защите прав третьих лиц при проведении публичных мероприятий, должно учитывать их адекватность и соразмерность, не должно создавать неоправданных препятствий в проведении таких мероприятий в каких-либо формах.
В соответствии со статьей 8, частью 3 статьи 9 Устава Забайкальского края права и свободы человека и гражданина, установленные Конституцией Российской Федерации, действуют на территории края без ограничений и изъятий. В крае гарантируется признание и осуществление всех гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. На территории края запрещается принимать нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Закон Забайкальского края от 03.12.2012 № 751-ЗЗК "О реализации на территории Забайкальского края отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" принят в целях реализации отдельных полномочий субъекта Российской Федерации, предоставленных ему положениями указанного федерального закона, и в числе прочего дополнительно к действующим в силу федерального законодательства запретам определяет места, в которых проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций запрещается (преамбула закона).
При определении мест, в которых проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций запрещается, региональный законодатель исходил из необходимости защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, учитывал, что проведение публичных мероприятий в этих местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры (статья 3 указанного закона).
Руководствуясь указанными принципами, региональный законодатель запретил проведение публичных мероприятий в местах, где проводятся мероприятия с участием детей (во время их проведения) (пункт 2 статьи 3 указанного закона).
Вместе с тем в числе целей установления указанного запрета региональный законодатель не указал стремление к обеспечению защиты прав детей, а также конкретные права несовершеннолетних, которые требуют защиты, на что ссылаются представители заинтересованных лиц в настоящем деле, не обосновал необходимость и соразмерность установленного ограничения.
Полагая запрет на проведение публичных мероприятий в местах, где проводятся мероприятия с участием детей (во время их проведения), не соответствующим действующему федеральному законодательству и содержащим коррупциогенные факторы, прокурор ссылается на то, что используемая терминология носит неопределенный и оценочный характер.
В соответствии с частями 4, 5 Закона Забайкальского края от 18.12.2009 "О нормативных правовых актах Забайкальского края" термины и терминологические сочетания в нормативных правовых актах используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве. При отсутствии в федеральном законодательстве определений терминов и терминологических сочетаний в нормативном правовом акте даются соответствующие определения.
Закон Забайкальского края от 03.12.2012 № 751-ЗЗК не раскрывает понятия "места, где проводятся мероприятия с участием детей", а также "мероприятия с участием детей".
По этой причине суд полагает возможным, учитывая принцип единства терминологии, использовать понятие, вытекающее из положений Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". По смыслу части 2 статьи 14.1, статьи 23 указанного закона мероприятия с участием детей - это мероприятия по образованию, воспитанию, развитию, охране здоровья, социальной реабилитации и подобные мероприятия с участием детей, способствующие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей.
Таким образом, данные мероприятия имеют весьма широкое определение, они могут проводиться в любых доступных для детей местах (не запрещенных или не ограниченных для посещения детей), включать в себя как массовые акции, так и меры индивидуального воздействия на ребенка.
Действующим законодательством не предусмотрен порядок обязательного предварительного направления органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органу местного самоуправления лицами, осуществляющими мероприятия с участием детей, уведомления о проведении таких мероприятий.
Из этого следует, что мероприятия с участием детей могут проводиться и при отсутствии у органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления соответствующей информации.
Вместе с тем Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ предусмотрен специальный порядок организации и проведения публичного мероприятия, предусматривающий обязательное предварительное уведомление органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления о его проведении. В силу статьи 7 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ организатор проведения публичного мероприятия обязан уведомить орган исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления о его проведении не ранее чем за 15 дней и позднее чем за 10 дней до его проведения и сообщить о месте (местах) проведения публичного мероприятия, его численности, маршрутах движения участников, дату, время начала и окончания публичного мероприятия. В свою очередь орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в соответствии с ч. 3 ст. 12 указанного закона вправе отказать в согласовании проведения публичного мероприятия в случае, если в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором проведение публичного мероприятия запрещается.
Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 18.05.2012 № 12-П, Определении от 02.04.2009 № 484-О-П, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления не может запретить (не разрешить) проведение публичного мероприятия, - он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами; если проведение публичного мероприятия в заявленном месте невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления обязан предложить его организатору для обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который позволял бы реализовать его цели.
Процедура предварительного уведомления органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления о проведении публичного мероприятия, его численности, месте и времени направлена на достижения баланса интересов организаторов и участников публичного мероприятия, с одной стороны, и иных лиц, не принимающих участие в акции, с другой стороны. Предварительное уведомление имеет своей целью реализацию гарантированного Конституцией Российской Федерации права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирование и позволяет органам публичной власти принять адекватные меры по предупреждению и предотвращению нарушений общественного порядка и безопасности, обеспечению защиты прав и свобод как участников публичных мероприятий, так и лиц, в них не участвующих.
Таким образом, предварительное уведомление о проведении публичного мероприятия является основанием для принятия соответствующими органами мер, направленных в том числе и на защиту прав детей вплоть до отмены в случае необходимости детских мероприятий, совпадающих по месту и времени проведения с публичным мероприятием.
Однако, не принимая во внимание изложенное, региональный законодатель принимает решение об установлении запрета на проведение любых публичных мероприятий в местах проведения мероприятий с участием детей, допуская, что эти мероприятия могут проводиться в любое удобное время (за исключением ночного времени) в любых доступных для детей местах без предварительного уведомления.
В результате этого, складывается ситуация, когда организатор публичного мероприятия на момент решения вопроса о проведении мероприятия, его форме, численности, месте и времени его проведения, а также на момент подачи уведомления и начала проведения мероприятия может не обладать информацией о местах проведения мероприятий с участием детей. Более того, такая информация может отсутствовать и у органа, согласовывающего место и время проведения публичного мероприятия.
Таким образом, имеется возможность совпадения указанных мероприятий, и, исходя из конструкции оспариваемой нормы, преимущественное право на проведение мероприятия закрепляется за лицами, организующими мероприятия с участием детей.
Ссылка представителей заинтересованных лиц на то, что при совпадении мероприятий организатору публичного мероприятия будет мотивированно предложено изменить место и (или) время его проведения, не меняет существо имеющегося несоответствия.
Из сказанного следует, что гарантированное Конституцией Российской Федерации право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, реализуемое с соблюдением установленного законом порядка и условий проведения публичного мероприятия, может быть необоснованно ограничено, что является недопустимым.
Помимо изложенного, следует отметить, что заинтересованными лицами, ссылающимися на необходимость обезопасить абсолютно все места, где проводятся мероприятия с участием детей независимо от характера мероприятия, не обоснована необходимость и соразмерность примененного способа правового регулирования.
Что касается утверждения представителей заинтересованных лиц о том, что участие детей в публичных мероприятиях может повлечь нарушение их прав, суд приходит к следующему.
Федеральное законодательство, устанавливая в целях предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию необходимость определения перечня мест, нахождение детей в которых ограниченно или недопустимо, не указывает среди оснований для включения в такой перечень проведение публичных мероприятий (ст. 14.1 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации").
Региональный законодатель также не исключает и не ограничивает для посещения детьми публичных мероприятий (статьи 1, 3 Закона Забайкальского края от 09.03.2010 № 336-ЗЗК "О защите нравственности и здоровья детей в Забайкальском крае").
Более того, Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" допускает проведение несовершеннолетними лицами (за исключением обучающихся в дошкольных учреждениях и учреждениях начального общего образования) собраний и митингов по вопросам защиты своих нарушенных прав (ч. 3 ст. 9), согласно статье 5 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ несовершеннолетние лица старше 16 лет вправе выступать организаторами любого публичного мероприятия.
Указанное свидетельствует о допустимости участия детей в зависимости от возраста в публичных мероприятиях, что способствует формированию у них активной жизненной позиции, собственных взглядов и мнений в политической, экономической, социальной и культурной сферах, прививает навыки разрешения возникающих вопросов в рамках действующего законодательства.
Несмотря на это, региональный законодатель, используя при установлении запрета излишне широкие понятия, исключает возможность одновременного проведения публичных мероприятий и мероприятий с участием детей, которые также могут носить публичный характер.
Ссылка на возможность навязывания детям, не участвующим в публичных мероприятиях, помимо их воли ненужной им информации, которая может носить негативный характер, является несостоятельной по причине того, что публичное мероприятие представляет собой открытую, мирную, доступную каждому акцию, проводимую с соблюдением действующего законодательства, в том числе законодательства в области защиты прав ребенка, согласно которому при проведении любых мероприятий лица, их организующие, обязаны соблюдать требования информационной безопасности детей (ст.ст. 2, 5 Федерального закона от 29.12.2010 № 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию").
Указывая на возможность причинения детям при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий, пикетирования вреда здоровью, представители заинтересованных лиц не обосновали свою позицию, поскольку ссылались на вероятность немирного характера проводимых акций, что не соответствует закону.
Согласно статьям 1, 2, 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
В своем заявлении заместитель прокурора ссылается на наличие в оспариваемой норме коррупциогенных факторов, предусмотренных пп. "а" п. 3, п. "в" п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.
Указанные пункты относят к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, в числе прочего, широту дискреционных полномочий (отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)); к коррупциогенным факторам, содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются юридико-лингвистическую неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Учитывая все вышеизложенное, суд полагает возможным согласиться с тем, что оспариваемой нормой в системе действующего правового регулирования в вопросе определения места проведения публичного мероприятия устанавливаются необоснованно широкие пределы усмотрения для органа, согласующего место проведения публичного мероприятия, поскольку создается неопределенность как в установлении запрещенных к проведению публичных мероприятий мест, так и в процедуре согласования конкретного места проведения.
Суд не соглашается с мнением прокурора о том, что имеет место юридико-лингвистическая неопределенность, поскольку каких-либо неустоявшихся, двусмысленных терминов в конструкции оспариваемой нормы использовано не было. Как ранее отмечалось, использованные в конструкции нормы понятия "места, где проводятся мероприятия с участием детей" и "мероприятие с участием детей" включают в себя излишне широкий круг объектов, что, однако, не говорит об их оценочном характере.
При таком положении суд приходит к выводу о том, что пункт 2 статьи 3 Закона Забайкальского края от 03.12.2012 № 751-ЗЗК "О реализации на территории Забайкальского края отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в части слов "а также местах, где проводятся мероприятия с участием детей (во время их проведения)" противоречит действующему законодательству, в связи с чем подлежит признанию в указанной части недействующим.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ определено, что в случае противоречия оспариваемого нормативного правового акта или его части федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку Закон Забайкальского края от 03.12.2012 № 751-ЗЗК "О реализации на территории Забайкальского края отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", принятый по вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, может быть проверен в процедуре конституционного судопроизводства, оспариваемая норма в соответствии с абзацем 1 пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" признается недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 194 - 199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
заявление заместителя прокурора Забайкальского края удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу пункт 2 статьи 3 Закона Забайкальского края от 03.12.2012 № 751-ЗЗК "О реализации на территории Забайкальского края отдельных положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в части слов "а также местах, где проводятся мероприятия с участием детей (во время их проведения)".
Сообщение о решении суда по настоящему делу опубликовать в газете "Забайкальский рабочий".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Забайкальский краевой суд.
Судья
Т.П.ВАСИЛЬЕВА
------------------------------------------------------------------