Решение Забайкальского краевого суда от 04.04.2013 по делу N 3-7/2013 <О признании недействующей части 1 статьи 41 Закона Забайкальского края от 14.03.2011 N 477-ЗЗК "О Законодательном Собрании Забайкальского края">
ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 4 апреля 2013 г. по делу № 3-7/2013
Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Васильевой Т.И.,
при секретаре К.,
с участием прокуроров Забайкальской краевой прокуратуры Арутюнова А.В., Тверсковой И.В.,
представителя Законодательного Собрания Забайкальского края Д.,
представителя Губернатора Забайкальского края П.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Забайкальского края о признании недействующей части 1 статьи 41 Закона Забайкальского края от 14.03.2011 № 477-ЗЗК "О Законодательном Собрании Забайкальского края",
установил:
Закон Забайкальского края "О Законодательном Собрании Забайкальского края" № 477-ЗЗК (далее также - Закон № 477-ЗЗК) принят Законодательным Собранием Забайкальского края 25 февраля 2011 года и подписан Губернатором Забайкальского края 14 марта 2011 года. Данный нормативный правовой акт опубликован в газете "Забайкальский рабочий" от 16 марта 2011 года № 43 (25756), действует в редакции Закона Забайкальского края от 09.07.2012 № 696-ЗЗК.
Частью 1 статьи 41 указанного Закона установлено, что по окончании срока созыва Законодательного Собрания края лицам, замещавшим государственные должности, в случае прекращения осуществления полномочий на профессиональной постоянной основе в Законодательном Собрании края в день прекращения их полномочий выплачивается единовременная денежная выплата в размере четырехмесячного денежного вознаграждения с учетом надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями. Выплата производится из сметы расходов Законодательного Собрания края на соответствующий финансовый год.
Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Забайкальский краевой суд с заявлением о признании недействующей указанной нормы, ссылаясь на то, что льготы и преимущества для лиц, утративших статус депутатов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, по своей сути не могут являться гарантиями депутатской деятельности по смыслу части 1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Вопросы установления гарантий отдельным категориям работников в соответствии со статьей 6 Трудового кодекса РФ относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти. Компетенция субъектов Российской Федерации по установлению гарантий депутатской деятельности не может распространяться на регулирование трудовых отношений в части установления дополнительных гарантий. Установленные оспариваемой нормой гарантии не могут свидетельствовать о реализации субъектом Российской Федерации права на установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий по сравнению с установленным федеральным законодательством, поскольку такие гарантии могут быть предоставлены только на период полномочий депутата в силу статьи 172 Трудового кодекса РФ, а не за пределами срока таких полномочий. Кроме того, в соответствии с абзацем 6 части 1 статьи 26.14 Федерального закона от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" осуществление расходов на решение вопросов, не отнесенных к компетенции органов государственной власти и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта РФ, допускается только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта РФ (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета). В связи с тем, что Забайкальский край является дотационным регионом, в котором недофинансируется ряд целевых программ, приостановлено выполнение законов социальной направленности в связи с необеспечением источниками финансирования, установление дополнительных выплат лицам, осуществлявшим полномочия депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края, не соответствует указанной норме, а также не отвечает принципу сбалансированности бюджета, а также ущемляет права социально незащищенных граждан.
В судебном заседании представители Забайкальской краевой прокуратуры заявление поддержали, дали пояснения, аналогичные изложенным в заявлении.
Представитель Законодательного Собрания Забайкальского края Д. с заявлением заместителя прокурора не согласилась, представила письменные объяснения, пояснила, что Трудовой кодекс РФ допускает установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящего к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, за счет средств бюджета соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 6). Статья 172 Трудового кодекса РФ позволяет устанавливать законом субъекта Российской Федерации дополнительные гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах. Предусмотренная оспариваемой нормой выплата осуществляется в день прекращения полномочий, то есть в период выполнения депутатами своих полномочий. Часть 1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает возможность установления законом субъекта Российской Федерации гарантий депутатской деятельности без указания периода их применения. То обстоятельство, что оспариваемая выплата является гарантией депутатской деятельности, подтверждается тем, что аналогичная гарантия предусмотрена федеральным законом и для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Представитель временно исполняющего обязанности Губернатора Забайкальского края П. с заявлением заместителя прокурора не согласилась, поддержала пояснения, данные представителем Законодательного Собрания Забайкальского края, представила письменные возражения на заявление, дополнительно указала, что статья 165 Трудового кодекса РФ допускает установление гарантий, не предусмотренных кодексом, в некоторых случаях прекращения трудового договора. Выплата единовременной денежной выплаты по окончании срока созыва Законодательного Собрания края по своей правовой природе сходна с гарантией в случае прекращения трудового договора.
Заслушав прокуроров и участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьями 45, 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с требованием о признании недействующим полностью или в части противоречащего федеральному законодательству нормативного акта субъекта Российской Федерации, если такой акт нарушает охраняемые законом права и интересы неопределенного круга лиц.
В соответствии со статьями 11, 77 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, система которых устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Статьей 72 Конституции Российской Федерации определены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к числу которых относятся вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72).
В соответствии с частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации следует, что законодатель субъекта Российской Федерации, определяя систему органов государственной власти, их полномочия и статус, обязан соблюдать действующие в данной сфере нормы федерального законодательства.
Согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 12.04.2002 № 9-П и от 28.02.2012 № 4-П, в связи с особым положением законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношениях народного представительства депутаты указанных органов в своей деятельности самостоятельны и независимы от чьих бы то ни было указаний.
Из положений пункта 2 статьи 2.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также абзаца 7 пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 27.06.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", следует, что депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации относятся к лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, должность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается для его непосредственного участия в осуществлении полномочий данного законодательного (представительного) органа государственной власти.
Для осуществления депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации возложенных на них полномочий депутаты наделяются специальным публично-правовым статусом.
В соответствии с пунктом 4 статьи 10 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации регулируется данным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
В части 1 статьи 13 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено право субъекта Российской Федерации на установление конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации гарантий депутатской деятельности.
Таким образом, статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обусловлен его избранием на соответствующую должность, и в связи с осуществлением возложенных на него полномочий федеральный закон допускает установление гарантий его деятельности. Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно в пределах, предусмотренных федеральным законом, решать вопросы об условиях осуществления депутатами региональных парламентов своей деятельности, в том числе вопросы установления финансового обеспечения деятельности законодательного (представительного) органа конкретного субъекта Российской Федерации.
Реализуя указанное право, региональный законодатель в части 3 статьи 27 Устава Забайкальского края, а также части 6 статьи 1 Закона Забайкальского края "О Законодательном Собрании Забайкальского края" определил, что статус депутата, гарантии депутатской деятельности устанавливаются федеральными законами, настоящим Уставом и законами Забайкальского края.
Статьей 41 Закона Забайкальского края "О Законодательном Собрании Забайкальского края" установлены государственные гарантии лиц, замещающих государственные должности, к числу которых частью 1 отнесена и единовременная денежная выплата в размере четырехмесячного денежного вознаграждения с учетом надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями, которая выплачивается по окончании срока созыва Законодательного Собрания края лицам, замещавшим государственные должности, в случае прекращения осуществления полномочий на профессиональной постоянной основе в Законодательном Собрании края в день прекращения их полномочий.
Данная выплата по своей сути является гарантией депутатской деятельности, поскольку, по мнению суда, названная денежная выплата с материально-финансовой точки зрения позволяет защитить права и законные интересы депутата в период после прекращения полномочий, обеспечивая тем самым его независимость при осуществлении депутатских полномочий.
Наложение на депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти ряда запретов и ограничений предполагает установление для них определенных материально-финансовых гарантий их деятельности, а учитывая то, что указанным лицам после прекращения их полномочий не гарантируется предоставление прежней работы (должности), а при ее отсутствии другой равноценной работы (должности), установление дополнительных выплат при прекращении полномочий также направлено на защиту их прав и является допустимым.
Суд учитывает, что аналогичные выплаты, гарантирующие осуществление соответствующей деятельности, предусмотрены для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, судей, государственных служащих и других лиц в предусмотренных Федеральным законом случаях (часть 10 статьи 27 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", ч. 6 ст. 19 Федерального закона от 26.06.1992 № 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", п. 5 ст. 35 Федерального *** от 27.06.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и др.).
По изложенным выше мотивам, суд не соглашается с мнением прокурора о том, что указанная гарантия создает преимущества для лиц, утративших статус депутата Законодательного Собрания Забайкальского края, за пределами срока их полномочий, дополнительно принимая во внимание, что это утверждение противоречит содержанию оспариваемой статьи, согласно которой единовременная денежная выплата осуществляется в случае прекращения осуществления полномочий на профессиональной постоянной основе в Законодательном Собрании края в день прекращения их полномочий.
Таким образом, суд полагает, что федеральное законодательство допускает возможность установления региональным законодателем дополнительных единовременных денежных выплат для депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ при прекращении ими своих полномочий.
Данный вывод не входит в противоречие с абзацем 4 части 1 статьи 6 Трудового кодекса РФ, согласно которой к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников).
В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство, целью которого является установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей (статья 1 Трудового кодекса Российской Федерации), находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, отношения, связанные с установлением гарантий депутатской деятельности в виде единовременной денежной выплаты при прекращении полномочий, регулируются в рамках иного предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а именно в сфере установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), и, кроме того, в части установления размера этой выплаты в сфере бюджетного законодательства, составляющего предмет ведения Российской Федерации (п. "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации).
В связи с этим, правовое регулирование указанного вопроса должно осуществляться на основе Конституции Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Вместе с тем, суд полагает, что оспариваемая норма не соответствует действующему федеральному законодательству в силу следующего.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 2, пунктом 3.1 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета); по данным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (подпункт 1 пункта 2 и пункт 3.1 статьи 26.3). Указанные акты являются основанием для включения соответствующих расходов в бюджет субъекта Российской Федерации.
Согласно абзацам 1, 6 части 1 статьи 26.14 указанного Федерального закона расходы бюджета субъекта Российской Федерации осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).
Реализуя данное полномочие, региональный законодатель обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, и при определении возможности установления указанной выплаты и ее размера руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2007 № 332-О-П, от 15.01.2008 № 107-О-О и № 108-О-О, от 02.04.2009 № 473-О-О и от 27.01.2011 № 63-О-О).
Между тем, региональный законодатель ни в Законе Забайкальского края № 447-ЗЗК, ни в каком-либо другом нормативном акте не обосновал социально-экономическую возможность введения для депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края гарантии в виде единовременной денежной выплаты улучшением финансового положения в регионе, не указал цели и принципы, которыми он руководствовался, устанавливая данную гарантию при наличии дотационного бюджета.
В судебном заседании представителями Законодательного Собрания Забайкальского края и Губернатора Забайкальского края не представлено данных, свидетельствующих о наличии материальных ресурсов и средств бюджета субъекта РФ на осуществление указанных выплат.
Доводы прокурора о том, что Забайкальский край является дотационным регионом, ежегодно получает помощь из федерального бюджета в форме дотаций, из-за финансовой необеспеченности приостановлено выполнение ряда законов края и целевых программ социальной направленности, заинтересованными лицами не опровергнуты.
Их ссылка на то, что региональным бюджетом на 2013 год указанные выплаты предусмотрены по отдельной статье расходов и не могут быть перераспределены на финансовое обеспечение приостановленных социальных программ, не свидетельствует о соблюдении требований части 1 статьи 26.14 указанного Федерального закона, а также принципа сбалансированности бюджета, предусмотренного статьей 33 Бюджетного кодекса РФ.
Законодателем не обоснована соразмерность установленной выплаты в существующих социально-экономических условиях (четырехмесячное денежное вознаграждение с учетом надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями), не установлены основания прекращения депутатских полномочий, при которых допускается указанная выплата.
Проводя, по мнению представителя Законодательного Собрания, аналогию с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", региональный законодатель не учел, что компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания государственному служащему выплачивается при расторжении срочного служебного договора только в установленных законом случаях (ч. 5 ст. 35).
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ определено, что в случае противоречия оспариваемого нормативного правового акта или его части федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку Закон Забайкальского края от 14 марта 2011 года № 477-ЗЗК "О Законодательном Собрании Забайкальского края", принятый по вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, может быть проверен в процедуре конституционного судопроизводства, оспариваемая норма в соответствии с абзацем 1 пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" признается недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 194 - 199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
заявление заместителя прокурора Забайкальского края удовлетворить.
Признать недействующей со дня вступления решения в законную силу часть 1 статьи 41 Закона Забайкальского края от 14 марта 2011 года № 477-ЗЗК "О Законодательном Собрании Забайкальского края".
Сообщение о решении суда по настоящему делу опубликовать в газете "Забайкальский рабочий".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Забайкальский краевой суд.
Судья
Т.И.ВАСИЛЬЕВА
------------------------------------------------------------------
ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 4 апреля 2013 г. по делу № 3-7/2013
Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Васильевой Т.И.,
при секретаре К.,
с участием прокуроров Забайкальской краевой прокуратуры Арутюнова А.В., Тверсковой И.В.,
представителя Законодательного Собрания Забайкальского края Д.,
представителя Губернатора Забайкальского края П.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Забайкальского края о признании недействующей части 1 статьи 41 Закона Забайкальского края от 14.03.2011 № 477-ЗЗК "О Законодательном Собрании Забайкальского края",
установил:
Закон Забайкальского края "О Законодательном Собрании Забайкальского края" № 477-ЗЗК (далее также - Закон № 477-ЗЗК) принят Законодательным Собранием Забайкальского края 25 февраля 2011 года и подписан Губернатором Забайкальского края 14 марта 2011 года. Данный нормативный правовой акт опубликован в газете "Забайкальский рабочий" от 16 марта 2011 года № 43 (25756), действует в редакции Закона Забайкальского края от 09.07.2012 № 696-ЗЗК.
Частью 1 статьи 41 указанного Закона установлено, что по окончании срока созыва Законодательного Собрания края лицам, замещавшим государственные должности, в случае прекращения осуществления полномочий на профессиональной постоянной основе в Законодательном Собрании края в день прекращения их полномочий выплачивается единовременная денежная выплата в размере четырехмесячного денежного вознаграждения с учетом надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями. Выплата производится из сметы расходов Законодательного Собрания края на соответствующий финансовый год.
Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в Забайкальский краевой суд с заявлением о признании недействующей указанной нормы, ссылаясь на то, что льготы и преимущества для лиц, утративших статус депутатов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, по своей сути не могут являться гарантиями депутатской деятельности по смыслу части 1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Вопросы установления гарантий отдельным категориям работников в соответствии со статьей 6 Трудового кодекса РФ относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти. Компетенция субъектов Российской Федерации по установлению гарантий депутатской деятельности не может распространяться на регулирование трудовых отношений в части установления дополнительных гарантий. Установленные оспариваемой нормой гарантии не могут свидетельствовать о реализации субъектом Российской Федерации права на установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий по сравнению с установленным федеральным законодательством, поскольку такие гарантии могут быть предоставлены только на период полномочий депутата в силу статьи 172 Трудового кодекса РФ, а не за пределами срока таких полномочий. Кроме того, в соответствии с абзацем 6 части 1 статьи 26.14 Федерального закона от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" осуществление расходов на решение вопросов, не отнесенных к компетенции органов государственной власти и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта РФ, допускается только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта РФ (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета). В связи с тем, что Забайкальский край является дотационным регионом, в котором недофинансируется ряд целевых программ, приостановлено выполнение законов социальной направленности в связи с необеспечением источниками финансирования, установление дополнительных выплат лицам, осуществлявшим полномочия депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края, не соответствует указанной норме, а также не отвечает принципу сбалансированности бюджета, а также ущемляет права социально незащищенных граждан.
В судебном заседании представители Забайкальской краевой прокуратуры заявление поддержали, дали пояснения, аналогичные изложенным в заявлении.
Представитель Законодательного Собрания Забайкальского края Д. с заявлением заместителя прокурора не согласилась, представила письменные объяснения, пояснила, что Трудовой кодекс РФ допускает установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящего к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, за счет средств бюджета соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 6). Статья 172 Трудового кодекса РФ позволяет устанавливать законом субъекта Российской Федерации дополнительные гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах. Предусмотренная оспариваемой нормой выплата осуществляется в день прекращения полномочий, то есть в период выполнения депутатами своих полномочий. Часть 1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает возможность установления законом субъекта Российской Федерации гарантий депутатской деятельности без указания периода их применения. То обстоятельство, что оспариваемая выплата является гарантией депутатской деятельности, подтверждается тем, что аналогичная гарантия предусмотрена федеральным законом и для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Представитель временно исполняющего обязанности Губернатора Забайкальского края П. с заявлением заместителя прокурора не согласилась, поддержала пояснения, данные представителем Законодательного Собрания Забайкальского края, представила письменные возражения на заявление, дополнительно указала, что статья 165 Трудового кодекса РФ допускает установление гарантий, не предусмотренных кодексом, в некоторых случаях прекращения трудового договора. Выплата единовременной денежной выплаты по окончании срока созыва Законодательного Собрания края по своей правовой природе сходна с гарантией в случае прекращения трудового договора.
Заслушав прокуроров и участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьями 45, 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с требованием о признании недействующим полностью или в части противоречащего федеральному законодательству нормативного акта субъекта Российской Федерации, если такой акт нарушает охраняемые законом права и интересы неопределенного круга лиц.
В соответствии со статьями 11, 77 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, система которых устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Статьей 72 Конституции Российской Федерации определены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к числу которых относятся вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72).
В соответствии с частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации следует, что законодатель субъекта Российской Федерации, определяя систему органов государственной власти, их полномочия и статус, обязан соблюдать действующие в данной сфере нормы федерального законодательства.
Согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 12.04.2002 № 9-П и от 28.02.2012 № 4-П, в связи с особым положением законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношениях народного представительства депутаты указанных органов в своей деятельности самостоятельны и независимы от чьих бы то ни было указаний.
Из положений пункта 2 статьи 2.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также абзаца 7 пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 27.06.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", следует, что депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации относятся к лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, должность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается для его непосредственного участия в осуществлении полномочий данного законодательного (представительного) органа государственной власти.
Для осуществления депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации возложенных на них полномочий депутаты наделяются специальным публично-правовым статусом.
В соответствии с пунктом 4 статьи 10 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации регулируется данным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
В части 1 статьи 13 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено право субъекта Российской Федерации на установление конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации гарантий депутатской деятельности.
Таким образом, статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обусловлен его избранием на соответствующую должность, и в связи с осуществлением возложенных на него полномочий федеральный закон допускает установление гарантий его деятельности. Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно в пределах, предусмотренных федеральным законом, решать вопросы об условиях осуществления депутатами региональных парламентов своей деятельности, в том числе вопросы установления финансового обеспечения деятельности законодательного (представительного) органа конкретного субъекта Российской Федерации.
Реализуя указанное право, региональный законодатель в части 3 статьи 27 Устава Забайкальского края, а также части 6 статьи 1 Закона Забайкальского края "О Законодательном Собрании Забайкальского края" определил, что статус депутата, гарантии депутатской деятельности устанавливаются федеральными законами, настоящим Уставом и законами Забайкальского края.
Статьей 41 Закона Забайкальского края "О Законодательном Собрании Забайкальского края" установлены государственные гарантии лиц, замещающих государственные должности, к числу которых частью 1 отнесена и единовременная денежная выплата в размере четырехмесячного денежного вознаграждения с учетом надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями, которая выплачивается по окончании срока созыва Законодательного Собрания края лицам, замещавшим государственные должности, в случае прекращения осуществления полномочий на профессиональной постоянной основе в Законодательном Собрании края в день прекращения их полномочий.
Данная выплата по своей сути является гарантией депутатской деятельности, поскольку, по мнению суда, названная денежная выплата с материально-финансовой точки зрения позволяет защитить права и законные интересы депутата в период после прекращения полномочий, обеспечивая тем самым его независимость при осуществлении депутатских полномочий.
Наложение на депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти ряда запретов и ограничений предполагает установление для них определенных материально-финансовых гарантий их деятельности, а учитывая то, что указанным лицам после прекращения их полномочий не гарантируется предоставление прежней работы (должности), а при ее отсутствии другой равноценной работы (должности), установление дополнительных выплат при прекращении полномочий также направлено на защиту их прав и является допустимым.
Суд учитывает, что аналогичные выплаты, гарантирующие осуществление соответствующей деятельности, предусмотрены для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, судей, государственных служащих и других лиц в предусмотренных Федеральным законом случаях (часть 10 статьи 27 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", ч. 6 ст. 19 Федерального закона от 26.06.1992 № 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", п. 5 ст. 35 Федерального *** от 27.06.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и др.).
По изложенным выше мотивам, суд не соглашается с мнением прокурора о том, что указанная гарантия создает преимущества для лиц, утративших статус депутата Законодательного Собрания Забайкальского края, за пределами срока их полномочий, дополнительно принимая во внимание, что это утверждение противоречит содержанию оспариваемой статьи, согласно которой единовременная денежная выплата осуществляется в случае прекращения осуществления полномочий на профессиональной постоянной основе в Законодательном Собрании края в день прекращения их полномочий.
Таким образом, суд полагает, что федеральное законодательство допускает возможность установления региональным законодателем дополнительных единовременных денежных выплат для депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ при прекращении ими своих полномочий.
Данный вывод не входит в противоречие с абзацем 4 части 1 статьи 6 Трудового кодекса РФ, согласно которой к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников).
В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство, целью которого является установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей (статья 1 Трудового кодекса Российской Федерации), находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, отношения, связанные с установлением гарантий депутатской деятельности в виде единовременной денежной выплаты при прекращении полномочий, регулируются в рамках иного предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а именно в сфере установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), и, кроме того, в части установления размера этой выплаты в сфере бюджетного законодательства, составляющего предмет ведения Российской Федерации (п. "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации).
В связи с этим, правовое регулирование указанного вопроса должно осуществляться на основе Конституции Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Вместе с тем, суд полагает, что оспариваемая норма не соответствует действующему федеральному законодательству в силу следующего.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 2, пунктом 3.1 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета); по данным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (подпункт 1 пункта 2 и пункт 3.1 статьи 26.3). Указанные акты являются основанием для включения соответствующих расходов в бюджет субъекта Российской Федерации.
Согласно абзацам 1, 6 части 1 статьи 26.14 указанного Федерального закона расходы бюджета субъекта Российской Федерации осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).
Реализуя данное полномочие, региональный законодатель обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации и возможности его бюджета, и при определении возможности установления указанной выплаты и ее размера руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2007 № 332-О-П, от 15.01.2008 № 107-О-О и № 108-О-О, от 02.04.2009 № 473-О-О и от 27.01.2011 № 63-О-О).
Между тем, региональный законодатель ни в Законе Забайкальского края № 447-ЗЗК, ни в каком-либо другом нормативном акте не обосновал социально-экономическую возможность введения для депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края гарантии в виде единовременной денежной выплаты улучшением финансового положения в регионе, не указал цели и принципы, которыми он руководствовался, устанавливая данную гарантию при наличии дотационного бюджета.
В судебном заседании представителями Законодательного Собрания Забайкальского края и Губернатора Забайкальского края не представлено данных, свидетельствующих о наличии материальных ресурсов и средств бюджета субъекта РФ на осуществление указанных выплат.
Доводы прокурора о том, что Забайкальский край является дотационным регионом, ежегодно получает помощь из федерального бюджета в форме дотаций, из-за финансовой необеспеченности приостановлено выполнение ряда законов края и целевых программ социальной направленности, заинтересованными лицами не опровергнуты.
Их ссылка на то, что региональным бюджетом на 2013 год указанные выплаты предусмотрены по отдельной статье расходов и не могут быть перераспределены на финансовое обеспечение приостановленных социальных программ, не свидетельствует о соблюдении требований части 1 статьи 26.14 указанного Федерального закона, а также принципа сбалансированности бюджета, предусмотренного статьей 33 Бюджетного кодекса РФ.
Законодателем не обоснована соразмерность установленной выплаты в существующих социально-экономических условиях (четырехмесячное денежное вознаграждение с учетом надбавок за работу в местностях с особыми климатическими условиями), не установлены основания прекращения депутатских полномочий, при которых допускается указанная выплата.
Проводя, по мнению представителя Законодательного Собрания, аналогию с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", региональный законодатель не учел, что компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания государственному служащему выплачивается при расторжении срочного служебного договора только в установленных законом случаях (ч. 5 ст. 35).
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ определено, что в случае противоречия оспариваемого нормативного правового акта или его части федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку Закон Забайкальского края от 14 марта 2011 года № 477-ЗЗК "О Законодательном Собрании Забайкальского края", принятый по вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, может быть проверен в процедуре конституционного судопроизводства, оспариваемая норма в соответствии с абзацем 1 пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" признается недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 194 - 199 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
заявление заместителя прокурора Забайкальского края удовлетворить.
Признать недействующей со дня вступления решения в законную силу часть 1 статьи 41 Закона Забайкальского края от 14 марта 2011 года № 477-ЗЗК "О Законодательном Собрании Забайкальского края".
Сообщение о решении суда по настоящему делу опубликовать в газете "Забайкальский рабочий".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Забайкальский краевой суд.
Судья
Т.И.ВАСИЛЬЕВА
------------------------------------------------------------------